4個關(guān)鍵詞洞見法治蘇州發(fā)展軟實力
蘇州地方立法“三十而立”
——4個關(guān)鍵詞洞見法治蘇州發(fā)展軟實力
選題策劃：錢怡 高巖
稿件執(zhí)行：朱雪芬
三十而立。1993年，蘇州被國務(wù)院批準(zhǔn)為“較大的市”，正式取得地方立法權(quán)，到今年正好是30周年。
30年來，蘇州地方立法如何一路走來？有什么經(jīng)驗？先來看今年5月1日起實施的《蘇州市大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用條例》，窺一斑而知全豹。蘇州是國家、省大運(yùn)河相關(guān)規(guī)劃明確的大運(yùn)河文化帶建設(shè)重點(diǎn)城市之一，制定相關(guān)的地方性法規(guī)十分必要。在條例制定過程中，市人大常委會堅持開門立法，專門召開立法協(xié)商會，開展多次調(diào)研和座談，聽取各方意見建議，并與揚(yáng)州開展區(qū)域立法協(xié)同工作，共同探討重點(diǎn)難點(diǎn)問題，最終形成了一部極具蘇州特色的大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用條例。
從這個案例中，可以歸納出地方立法的“蘇州模式”——以“科學(xué)”“民主”為關(guān)鍵詞，始終將依法立法、突出地方特色作為立法重要原則，不斷嘗試和探索“開門立法”“協(xié)同立法”。在這一模式下，30年來，蘇州制定了91件地方性法規(guī)，修改89件次，廢止25件，現(xiàn)行有效地方性法規(guī)66件，充分展現(xiàn)了全過程人民民主的生機(jī)與活力。
立法作為法治源頭，是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的風(fēng)向標(biāo)。蘇州堅持依法立法、地方特色、全過程人民民主、借鑒協(xié)同。30年實踐，洞見的，是蘇州城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的成長軌跡和發(fā)展脈絡(luò)，更是蘇州發(fā)展值得驕傲的軟實力！
四梁八柱第一個地方性法規(guī)就是定規(guī)矩
“當(dāng)年取得立法權(quán)后，我們在興奮之余，更多的是思考怎么把立法這件事干好�！被叵�30年前，蘇州市人大常委會原副秘書長、第一任常委會法規(guī)工作室主任李國雄頗為感慨，“做好立法工作，首先必須依法辦事�！�
為此，1993年9月，市十一屆人大常委會第三次會議審議通過了蘇州歷史上第一個地方性法規(guī)《蘇州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于制定地方性法規(guī)的規(guī)定》�！皬牧⒎ㄓ媱澲贫�，到起草、論證、協(xié)調(diào)、審議、公布等各個環(huán)節(jié)，都規(guī)定得明明白白，為接下來的立法工作定下了‘規(guī)矩’�！崩顕壅f，可以說，從一開始，依法立法就是蘇州地方立法的重要原則。
2001年1月1日，《中華人民共和國立法法》實施。當(dāng)年2月，市十二屆人民代表大會第四次會議制定了《蘇州市制定地方性法規(guī)條例》，1993年的相關(guān)規(guī)定同時廢止。這個條例可以說是“蘇州的立法法”，是對國家重要法律進(jìn)行細(xì)化落實的規(guī)定。這一年，李國雄正好退休，在退休前參與了條例的制定，“從規(guī)定到條例，依法立法的原則始終貫穿蘇州地方立法工作�！�
2017年1月，市十六屆人民代表大會第一次會議對《蘇州市制定地方性法規(guī)條例》進(jìn)行了全面修訂。最終通過的法規(guī)與修訂前相比，條款翻倍、字?jǐn)?shù)翻倍，正文條款從原來的7章37條，一下子擴(kuò)展到了8章63條；文字內(nèi)容也由原來的5000多字，猛增到10000多字。時任市人大法制委員會主任委員陳巧生說，此次修訂就是要系統(tǒng)總結(jié)多年來蘇州市在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面的實踐經(jīng)驗。通過這次修訂，蘇州立法實踐中很多行之有效的經(jīng)驗和做法被確立到法規(guī)當(dāng)中，讓立法各個重要環(huán)節(jié)工作都有法可依，也更加科學(xué)完善。
建好地方立法工作的“四梁八柱”，除了制定蘇州的“立法法”，各項立法制度建設(shè)也十分重要。目前，蘇州市現(xiàn)行有效的地方立法工作制度有19項，涉及常規(guī)工作程序、立法協(xié)商、第三方評估、論證咨詢、立法聽證、民主立法、立法后評估、立法專家顧問、基層立法聯(lián)系點(diǎn)等，是確保立法質(zhì)量、完善創(chuàng)新立法工作方式的前提和基礎(chǔ)。
蘇州味道每一部立法都烙下鮮明地方特色
地方特色是地方立法的生命力和價值所在，是衡量地方立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)之一。在市人大常委會法工委工作了20多年，陳巧生見證了蘇州眾多地方性法規(guī)的制定出臺，在他看來，蘇州立法走過的每一步都烙下了“地方特色”的鮮明印記。
江南水鄉(xiāng)蘇州，治水考驗智慧�！叭〉昧⒎�(quán)后，蘇州很快就開始著手針對水環(huán)境保護(hù)進(jìn)行立法。”陳巧生說，1995年12月，市十一屆人大常委會制定了《蘇州市陽澄湖水源水質(zhì)保護(hù)條例》，第一條就開宗明義地指出：“陽澄湖是蘇州市重要的飲用水源。為保護(hù)陽澄湖水源水質(zhì)，防治污染，保障人體健康，維護(hù)生態(tài)平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)國家和江蘇省有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本條例�！痹摋l例歷經(jīng)多次修改，在飲用水源地保護(hù)和水污染防治上的特色更加鮮明、力度更大。此外，蘇州與治水直接有關(guān)的還有河道管理、供水節(jié)約用水、濕地保護(hù)、排水管理等多部法規(guī)。
山水蘇州，除了水，還有山。但從上個世紀(jì)六十年代起，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展的過程中，在“靠山吃山”的利益驅(qū)動下，開山采石達(dá)到了空前的規(guī)模。為了有效保護(hù)山體自然生態(tài)環(huán)境，1999年12月，市十二屆人大常委會制定了《蘇州市禁止開山采石條例》�！皸l例雖然只有十三條，但對從‘禁采’到‘整治’都作了比較全面的規(guī)定�！标惽缮嬖V記者，該條例對禁止開山采石采取了“一刀切”的做法，當(dāng)時在全國絕無僅有，省人大常委會對該條例給予高度評價，稱其是“造福子孫、功德無量、傳世之作”。條例實施后，到2003年底，蘇州關(guān)閉了所有開山采石企業(yè)，并經(jīng)過十多年努力，基本完成了全市露采礦山環(huán)境整治工作。
歷史文化名城是蘇州獨(dú)具魅力的“金字招牌”。圍繞歷史文化保護(hù)，30年來，市人大常委會先后制定了以《蘇州國家歷史文化名城保護(hù)條例》為統(tǒng)領(lǐng)的十多部法規(guī)。如今，在蘇州園林、古城墻、古村落、古建筑和古樹名木以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等方面，作為古城“活態(tài)保護(hù)”重要制度支撐，地方立法已經(jīng)延伸到古城保護(hù)的每一個方面。
太湖是蘇州的母親湖。作為一部“小切口”“小快靈”的精品立法，《蘇州市太湖生態(tài)島條例》踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，以立法形式保護(hù)太湖島嶼的生態(tài)，是蘇州首次，也是江蘇首例。
開門立法每一次立法都要聽民聲、匯民意
6月29日，《蘇州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例（修訂草案）》在“蘇州人大”微信公眾號上征求意見。而就在不久前，圍繞《蘇州市公共汽車客運(yùn)管理條例》修訂，來自公共交通部門、法院、基層社區(qū)等不同領(lǐng)域的人大代表通過網(wǎng)上直播間提出了意見建議，這些意見建議將成為立法的重要參考。
這種開門立法的場景在蘇州并不鮮見。早在1993年，蘇州市就把“開門立法”上升為制度。當(dāng)年，市人大常委會出臺的“關(guān)于制定地方性法規(guī)的規(guī)定”明確蘇州市民可以提出地方性法規(guī)的立法建議，并要求地方性法規(guī)的起草部門廣泛聽取各方面的意見。
在隨后的30年里，蘇州在開門立法上不斷拓展公眾、專家、立法聯(lián)系點(diǎn)等各方主體參與立法的有效途徑；1994年建立了立法咨詢制度，聘請了首批立法咨詢員；市十五屆人大常委會將該制度改為立法專家顧問制度。2022年，市十七屆人大常委會建立了新一屆立法專家顧問庫，聘請40位專家、學(xué)者和實務(wù)工作者作為立法專家顧問，更加注重專家的代表性、廣泛性、專業(yè)性。
2015年，市人大常委會在各縣級市（區(qū)）的16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)，并建立了相應(yīng)的制度規(guī)定，2018年聯(lián)系點(diǎn)的數(shù)量增加到20個。2022年，市十七屆人大常委會確定28個基層立法聯(lián)系點(diǎn)，使得立法民意的“直通車”班次更多、線路更廣、覆蓋更全。
2017年，在《蘇州國家歷史文化名城保護(hù)條例》立法過程中首次嘗試立法協(xié)商后，蘇州市在省內(nèi)率先制定立法協(xié)商工作辦法，之后，每年都會就重要法規(guī)草案開展立法協(xié)商，深入聽取政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織的意見。
如今，蘇州立法之門越開越大，形式也越來越多，除了立法協(xié)商、問卷調(diào)查、座談交流等常規(guī)動作，還不斷推出創(chuàng)新之舉。在制定《蘇州市生活垃圾分類管理條例》時舉辦了網(wǎng)上立法聽證會。三天聽證會期間，頁面點(diǎn)擊量約7.25萬次，對聽證事項、陳述人投票6019票，網(wǎng)友共發(fā)表評論198條。
“立法其實是一種利益平衡，因此要讓更多的人參與到立法中來，找到公共利益的最大公約數(shù)。我們努力的目標(biāo)，是確保每一件法規(guī)都能匯集民意、集中民智、贏得民心�！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの魅侮愌┱浔硎�。
他山之石第一次探索互學(xué)互鑒、協(xié)同立法
立法是一個不斷學(xué)習(xí)、不斷完善的過程�！吧朴趯W(xué)習(xí)借鑒是蘇州立法工作的一大特色�！崩顕壅f，蘇州取得立法權(quán)之初，干得第一件事就是學(xué)習(xí)，“我們第一時間去了南京、無錫、上海，甚至新加坡，專門學(xué)習(xí)如何立法�！�
而在此后的立法工作中，蘇州十分注重加強(qiáng)對其他城市，特別是長三角區(qū)域兄弟城市已有法規(guī)的學(xué)習(xí)研究、借鑒吸納。對此，市人大常委會法工委立法處處長夏曉娟深有體會，“在制定《蘇州市生活垃圾分類管理條例》過程中，我們專門赴無錫、上海、杭州、寧波等地學(xué)習(xí)考察，吸收借鑒了不少先進(jìn)經(jīng)驗和做法�！�
近年來，在長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略背景下，這種互學(xué)互鑒的方式在立法形式上有了新探索——協(xié)同立法。
2021年，蘇州、南京、無錫三市都將電梯安全條例列為立法計劃正式項目，首次協(xié)同立法，梳理共性難點(diǎn)問題，尋求破解之道。陳雪珍告訴記者，本次協(xié)同立法有多重契機(jī)：2021年，三市都要制定或修訂電梯安全條例；三市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市規(guī)模、電梯數(shù)量特別是老舊電梯保有量等比較接近，電梯安全管理中面臨的共性問題較多；江蘇電梯生產(chǎn)和維保單位集中在蘇州，立法協(xié)同對以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)管理市場具有重要意義。
立法中，三市人大就電梯質(zhì)量保修期、電動自行車或者蓄電池禁止帶入乘客電梯的規(guī)定和相應(yīng)處罰、電梯的安裝改造修理的規(guī)定、電梯事故公示制度等共性或難點(diǎn)問題形成了協(xié)同意見，實現(xiàn)三市電梯安全立法主要制度的協(xié)調(diào)一致�！坝绕涫牵泄餐潭宋迥甑淖畹捅Ｐ奁�，倒逼電梯制造企業(yè)改進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量�！标愌┱浔硎荆伺e獲得國家有關(guān)主管部門的高度肯定。
去年，蘇州和揚(yáng)州都將大運(yùn)河文化遺產(chǎn)作為年度立法計劃項目，開展區(qū)域立法協(xié)同工作。最終，兩地的大運(yùn)河文化保護(hù)條例在文化遺產(chǎn)規(guī)劃編制、名錄、標(biāo)識界樁、預(yù)先保護(hù)等制度規(guī)定上保持大體一致。今年，蘇州、無錫將圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)開展立法協(xié)同，在相關(guān)重要制度設(shè)計方面協(xié)同一致。
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