探索土地節(jié)約集約利用“杭州路徑”?市規(guī)劃和自然資源局：落實全面節(jié)約戰(zhàn)略 推動城市“內(nèi)涵式”發(fā)展
杭州西站 記者 張之冰 攝
杭州日報訊 拼經(jīng)濟之年，杭州各地產(chǎn)業(yè)比拼熱火朝天。從臨空經(jīng)濟示范區(qū)到未來科技城，規(guī)劃攻堅、拿地開工、企業(yè)征遷……每一寸空間要素在“進”“退”之間，都蓄勢生長著下一個城市能級晉檔升級的新支點。
“過去20年，杭州從‘西湖時代’過渡到‘錢塘江時代’，城市用地經(jīng)歷了一輪規(guī)模擴張，但這樣的‘增量依賴’態(tài)勢不會一直延續(xù)�！笔幸�(guī)劃和自然資源局相關(guān)負責人指出，進入高質(zhì)量發(fā)展時代，杭州將實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)、以低效用地盤活為重點、以節(jié)地模式創(chuàng)新為支撐，推動城鄉(xiāng)發(fā)展從資源要素增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，助力打造中國式現(xiàn)代化城市范例。
“變量”前瞻 規(guī)劃引領(lǐng)落實全市產(chǎn)業(yè)空間保障“底線”
今年7月13日，杭州臨空經(jīng)濟示范區(qū)召開企業(yè)征遷動員大會。根據(jù)計劃，杭州臨空經(jīng)濟示范區(qū)要在今年年底前完成300余家企業(yè)的簽約處置工作，未來將騰出約7500畝發(fā)展空間。
其中，杭州機場西部和西北部（涉及紅山農(nóng)場和南陽街道）21.2平方公里為先行啟動區(qū)塊，優(yōu)先對納入連片發(fā)展、重大產(chǎn)業(yè)項目落地以及基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)范圍內(nèi)的各類企業(yè)進行騰挪。
“成片騰挪開發(fā)對杭州臨空經(jīng)濟示范區(qū)能否迅速起勢很關(guān)鍵，連片土地空間才能吸引大項目投資。”現(xiàn)場服務的市規(guī)劃和自然資源局干部指出，與點狀騰挪相比，成片騰挪開發(fā)通過資源要素的集聚整合，能加速碎片化土地的集約連片，降低開發(fā)成本，最終提高資源的畝均產(chǎn)出效益。
謀定后動。如此大力度的行動背后，離不開清晰的藍圖引領(lǐng)——根據(jù)已獲市政府批復的《杭州臨空經(jīng)濟示范區(qū)國土空間規(guī)劃》，作為全市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎和戰(zhàn)略高地，臨空經(jīng)濟示范區(qū)將對標“世界級開放門戶”定位、樹牢“港產(chǎn)城深度融合”理念，以航空樞紐為核心，匹配高端城市功能、聚焦未來產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，以港促產(chǎn)、以產(chǎn)興城，建設(shè)世界一流航空都市區(qū)。
“全市規(guī)劃編制攻堅年”重點戰(zhàn)略板塊規(guī)劃項目、全市土地綜合整治跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目試點項目……事實上，臨空的“大手筆”騰挪，正是杭州以強勁規(guī)劃資源保障，助力打贏經(jīng)濟翻身仗的縮影。
今年年初，市委市政府第一時間召開全市國土空間規(guī)劃編制攻堅年暨強化土地要素保障工作會議，“掛”出了全年規(guī)劃資源要素保障“作戰(zhàn)圖”：2023年，杭州將力爭完成重要國土空間規(guī)劃項目編制195個、實施土地綜合整治項目22個、盤活“三塊地”12萬畝、完成經(jīng)營性用地做地收儲22000畝、新增建設(shè)用地30000畝……明確將以超常規(guī)力度進一步發(fā)揮規(guī)劃資源工作的先導性、基礎(chǔ)性作用，助力打好全年經(jīng)濟翻身仗。
規(guī)劃、整治、征遷、盤活……種種要素保障強力推動的背后，土地節(jié)約集約利用理念貫穿始終。
“產(chǎn)業(yè)是立市之本、強市之基。長期以來，杭州以最大力度、最實舉措、最優(yōu)服務確保好項目在杭州永不缺土地。但過往增量依賴的路子不能再走，而是要以更優(yōu)的產(chǎn)業(yè)空間布局、更高的要素配置水平、更強的立體開發(fā)能力，讓資源的價值得到最大釋放，促進城市能級、產(chǎn)業(yè)活力、人民福祉不斷提升�！笔幸�(guī)劃和自然資源局相關(guān)負責人指出，為此，杭州首先在全市國土空間總體規(guī)劃中，摸清了工業(yè)用地的底數(shù)，依托全市空間智治平臺建設(shè)了工業(yè)空間應用場景，對全市新增產(chǎn)業(yè)空間規(guī)模、布局進行統(tǒng)籌安排，夯實了全市產(chǎn)業(yè)空間的“底線”。
目前，全市已制定下發(fā)《杭州市工業(yè)空間規(guī)劃（2024-2035年）指導意見》，根據(jù)全市五大產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈和各地功能定位，采取差別化的空間投放策略，聚焦重點產(chǎn)業(yè)平臺，以空間整合和集聚引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，助力開發(fā)區(qū)（園區(qū)）高質(zhì)量發(fā)展。力爭到2035年，實現(xiàn)全市工業(yè)用地總規(guī)模360平方公里，盤活低效工業(yè)用地100平方公里，“飛地”入園30平方公里，工業(yè)用地集聚入園率達80%以上。
與此同時，杭州還更新編制了《杭州市地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃》，劃定全市31個地下空間重點建設(shè)區(qū)域。以城市地質(zhì)評估為基礎(chǔ)，劃定不適宜建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)和已建區(qū)四類分區(qū)，對地下空間實施分區(qū)、分層引導，以軌道引領(lǐng)促進地下空間互聯(lián)互通。
“我們要持續(xù)以規(guī)劃引領(lǐng)，激發(fā)城市資源開發(fā)利用創(chuàng)新活力，讓創(chuàng)新這個關(guān)鍵‘變量’轉(zhuǎn)化為推動高質(zhì)量發(fā)展的最大‘增量’�！笔幸�(guī)劃和自然資源局相關(guān)負責人表示。
“存量”提質(zhì) 低效盤活促進城市宜居品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)布局高質(zhì)量轉(zhuǎn)型
今年9月，自然資源部發(fā)布《自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》，同步公布了一批低效用地再開發(fā)試點城市名單，杭州作為長三角城市群代表城市名列其中。
“實際上，杭州的低效用地再開發(fā)工作，已有將近10年的探索。”市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負責人介紹，自2014年被列入全省城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點以來，在部、省支持下，杭州持續(xù)深化要素市場化配置改革，積極推動土地開發(fā)存量換增量，地下?lián)Q地上，資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)換空間。
截至目前，全市累計完成低效用地再開發(fā)27萬余畝，連續(xù)8年獲省低效用地再開發(fā)考核優(yōu)秀單位，單位GDP建設(shè)用地使用面積逐年下降，走出了一條具有杭州特色的資源集約高效利用、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的城市內(nèi)涵式提升新路。
城中村改造方面，2016年，杭州啟動全市城中村五年攻堅行動，對主城區(qū)268個城中村以“一區(qū)一規(guī)劃、一村一方案”方式實施改造，在核心城區(qū)騰出了約10萬畝城中村土地。
產(chǎn)業(yè)園區(qū)有機更新方面，近年來，根據(jù)全省新一輪制造業(yè)“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”攻堅行動要求，杭州陸續(xù)出臺了《關(guān)于強化用地保障助推制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》《關(guān)于推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展若干政策的通知》等政策，通過支持各地統(tǒng)籌采取自主提升、政府收回、國資改造、政企合作、企企合作等方式，推動低效工業(yè)用地提密擴容、消低增效，近兩年已累計盤活低效工業(yè)用地2.8萬畝以上。
“對騰出的城中村土地，杭州優(yōu)先補齊公共服務、公共設(shè)施、公共空間等‘三公’短板，提升城市宜居水平和人民福祉。”市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負責人說，其中規(guī)劃用于教育、醫(yī)療、道路、市政、綠地廣場等“三公”用地達6萬畝，占60%；用于安置房、10%留用地等維護村集體經(jīng)濟組織及其成員權(quán)益的用地1.1萬畝，占11%。
實施有機更新的園區(qū)，在城鎮(zhèn)地區(qū)，支持零星低效工業(yè)用地按規(guī)劃實施“退二進三”，綜合采取收回重新招拍掛、協(xié)議出讓等方式盤活利用；在開發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)，鼓勵工業(yè)用地容積率宜高則高，增加容積率不再增收土地價款，同時鼓勵園區(qū)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為以工業(yè)為主的混合產(chǎn)業(yè)用地，促進產(chǎn)業(yè)融合……
在產(chǎn)城更新行動及各類政策疊加“加持”下，一條條打通的斷頭路、斷頭河，完善了城市綜合交通尤其是慢行系統(tǒng)；一處處美化的公共空間，提升了城市景觀、改善了宜居環(huán)境、塑造了風貌特色，更延續(xù)了城中村歷史文脈、留住了市井鄉(xiāng)愁……
余杭高橋云港園區(qū)、錢塘醫(yī)藥港、臨平開發(fā)區(qū)金成國際科技城產(chǎn)業(yè)園、富陽銀湖新城、臨安青山湖科技城“硬科技園”……一個個工業(yè)園區(qū)迎來空間顏值提升、產(chǎn)業(yè)提檔升級、功能內(nèi)涵優(yōu)化多維度升級，引入產(chǎn)業(yè)鏈上下游優(yōu)質(zhì)企業(yè)，畝均效益接連“翻番”，實現(xiàn)“寸土變寸金”。
2022年，杭州共有115宗工業(yè)項目通過容積率“宜高則高”等方式，累計增加工業(yè)建筑面積335萬平方米，按新出讓工業(yè)用地的平均容積率2.65進行折算，相當于“憑空”多出了1896畝工業(yè)空間。
今年，杭州繼續(xù)以超常規(guī)力度高質(zhì)量推進全市低效用地再開發(fā)工作，全年力爭完成消化處置批而未供土地30000畝；開工供而未用土地60000畝；再開發(fā)低效用地30000畝，其中盤活低效工業(yè)用地10000畝……持續(xù)以土地存量盤活帶動經(jīng)濟增量提質(zhì)。
“增量”升維 多元創(chuàng)新打造節(jié)約集約用地“杭州方案”
2022年年底，杭州開展國家營商環(huán)境創(chuàng)新試點情況匯總，其中杭州聚焦城市軌道交通地上地下綜合開發(fā)利用的重點難點，探索城市空間節(jié)約集約利用和價值提升的特色改革事項，備受關(guān)注。
“2018年，杭州成為全國軌道交通地上地下綜合開發(fā)試點城市�！笔幸�(guī)劃和自然資源局相關(guān)負責人指出，通過系統(tǒng)構(gòu)建“國土空間規(guī)劃-TOD綜合利用規(guī)劃-土地收儲計劃-一體化城市設(shè)計-控制性詳細規(guī)劃”五級工作體系，杭州按照功能混合布局、空間復合利用的要求，形成了一體化、多功能、綜合型的立體空間開發(fā)利用格局。
截至目前，全市累計實施軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)項目41個，涉及土地5773畝，累計新增地上建筑面積約1000萬平方米，連通城市地下空間超4000萬平方米。
其中，繼楊柳郡TOD項目后，杭州西站樞紐地上地下綜合開發(fā)項目，再創(chuàng)杭州“向地下要空間、向空中要效益”的經(jīng)典案例，獲自然資源部全國推廣。
西站樞紐項目設(shè)置地下4層，串聯(lián)高鐵和城市交通、地鐵站廳和停車場等，配合兩側(cè)的城市商業(yè)通廊，拓展站區(qū)地下空間與站南、站北的高效互通綜合開發(fā)；同時，對原本不可開發(fā)的站臺雨棚蓋板上方空間，通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間轉(zhuǎn)換等技術(shù)創(chuàng)新進行二次利用，新增加可供商業(yè)開發(fā)的建筑面積5.6萬平方米。
值得一提的是，西站樞紐項目不僅實現(xiàn)了全國首個新建高鐵站雨棚上蓋商業(yè)開發(fā)，還通過創(chuàng)新“三維確權(quán)”，發(fā)出了浙江省首本“地上空間建設(shè)用地三維不動產(chǎn)權(quán)證”，實現(xiàn)“交地即交證”。
此外，杭州還積極推進龍翔橋站等公交場站的復合利用，建設(shè)了包括臨平凈水廠等一大批“地埋式”、“花園式”凈水廠、自來水廠、變電站等市政基礎(chǔ)設(shè)施，以土地復合利用完善城市功能，變“鄰避”為“鄰利”。
據(jù)市規(guī)劃和自然資源局數(shù)據(jù)統(tǒng)計，自2016年起，我市工業(yè)用地出讓量自實現(xiàn)“連續(xù)7年逐年增長”。針對讓“增量”資源的價值得到最大化釋放，杭州一直在不懈努力。
除了開發(fā)技術(shù)上的創(chuàng)新升維，各類促進營商環(huán)境的政策“工具”也層出不窮：如工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)，鼓勵以實施工業(yè)為主的“工業(yè)+商服”“工業(yè)+旅游”等混合產(chǎn)業(yè)用地出讓，促進產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；聚焦降低企業(yè)獲得經(jīng)營生產(chǎn)場所成本，全市從2022年起連續(xù)下達標準廠房建設(shè)任務，推動產(chǎn)業(yè)項目從供地向“供地、供樓”并舉轉(zhuǎn)變……
當前，經(jīng)歷過亞運會的“洗禮”，杭州迎來了由區(qū)域中心城市向國家中心城市躍遷、踐行國際名城之路的重要節(jié)點。與之同時，“我市存量土地盤活工作也已進入‘深水區(qū)’，留下的都是‘難啃的硬骨頭�！笔幸�(guī)劃和自然資源局相關(guān)負責人表示，站在“八八戰(zhàn)略”實施20周年的新起點，杭州將持續(xù)深化踐行全面節(jié)約戰(zhàn)略，以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)優(yōu)布局，錨定破解“用地碎片化、低強度、低效益問題”提質(zhì)增效，聚焦“土地碼”“空間智治”“交地交證”等創(chuàng)新服務，加快推動規(guī)劃資源要素供給質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，為杭州爭當浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)城市范例提供最強保障。
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